探讨我国民族教育政策现状及对策

　　摘要：教育政策是一种有目的的动态发展过程，在新的形势下，我国民族教育事业的改革与发展面临着前所未有的机遇。在其政策发展和完善过程中，应注意在教育目标的选择上以现代化为目标，突出民族教育的先导性；在教育改革和发展的指导思路上，应坚持社会功能与经济功能并重，并适度向经济功能倾斜；在教育增长方式上坚持速度、效益并重，并逐步转入以提高效率为主的轨道；在教育整体结构中，要突出职业的地位和作用；同时，要加强民族教育政策的立法工作，注意民族特色。
　　关键词：民族教育；政策；现状；对策
　　教育政策是一种有目的的动态发展过程，是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的教育目的和任务而规定的行为依据和准则。
　　1 )民族教育政策是政党、政府等政治实体为实现一定历史时期的民族教育目的和任务而规定的行为依据和准则。我国的民族教育政策在近60年的不断发展和完善过程中，取得了举世瞩目的成就，但是仍然存在着一些不足和缺陷。
　　一、我国民族教育政策存在着缺陷一)民族教育政策的体系不够完善。从建国初期到年代，是我国民族教育政策的形成时期。在老一辈无产阶级革命家的领导和广大民族教育工作者的努力下，我国的民族教育政策初步形成了体系，民族教育事业得到快速发展。一是确定了民族教育的方针任务。1949年召开的第一次全国教育工作会议，提出新中国的文化教育是新民主主义的文化教育。根据这次会议精神，第一次全国民族教育会议制定了少数民族教育的总方针：少数民族教育必须是新民主主义的内容，即民族的、科学的、大众的教育。当时根据民族工作的特点，还提出了民族教育的工作任务。由于建国初期民族地区建立新政权和实施民族区域自治，急需培养大批少数民族干部，因此规定，少数民族教育当前以培养少数民族干部为首要任务，同时加强小学教育和成人业余教育，并努力解决少数民族各级学校的师资问题。
　　二是进行了党的民族政策和马克思主义民族观的教育。《培养少数民族干部试行方案》，把中国历史与中国现状和民族问题与民族政策作为长期的政治课的基本内容之一，要求“在一切民族学校内，应发扬共同纲领精神，克服大民族主义倾向和狭隘民族主义倾向，培养民族间互相尊重、平等、团结、友爱、合作的作风”。
　　三是尊重少数民族的办学形式。1950年6月，周恩来在全国高等教育会议上讲话指出：“我国是多民族的国家，要注意各兄弟民族的特点和形式，兄弟民族之间也要互相学习彼此的长处，这样才能将科学的内容输送到各民族人民中去，把教育办好”。第一次全国民族教育会议的报告指出，少数民族教育“必须采取民族形式，照顾民族特点，才能很好地和各民族实际情况结合起来”。
　　四是贯彻党的民族语言文字政策。新中国的民族教育坚持民族平等、语言平等和各民族都有使用和发展本民族语言文字自由的政策，并为此制定了一系列政策和措施。1950年政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》，1952年8月颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和1954年教育部《关于甘肃临潭初中增设藏文课程的问题给西北教育局的批复》等一系列相关政策，使得各少数民族学校逐渐做到使用各民族自己通用的语言授课。在党的民族语言政策指引下，民族语言教学得到较快发展。五是加强少数民族师资队伍建设。六是对少数民族学生给予优待。主要表现在：在招生中对少数民族考生适当放宽年龄和录取标准；在教育经费上给予照顾，除拨付教育经费外，还另拨专款，帮助解决少数民族学校的设备、师资待遇、学生生活等方面的实际困难。这些措施的实施加快了少数民族教育的发展。但是，我们也要清楚的看到，那时的民族教育政策虽然初步形成了体系但是很不完善，主要是一些政策规定得比较原则、粗糙，缺乏具体的可操作性的规定。其次是一些政策从政治上着眼的较多，缺乏科学的分析和论证，法制化也不够，因而很容易受主观因素的影响。
　　二)民族教育政策的内容比较抽象。从建国初期到十一届三中全会期间，我国出台的民族教育政策和规定表现得比 较突出。1956年6月，教育部召开第二次全国民族教育工作会议。这次会议总结了建国后的少数民族教育工作，讨论和确定今后少数民族教育的方针和任务，提出了在整个国民教育事业的发展过程中，使少数民族的教育事业逐步接近和赶上汉族水平。但是1958年以后，由于受到“左”倾思想的冲击。一些地方不适当地批评民族地区的“特殊论”和“落后论”，采取了一些超越历史发展阶段的做法，许多民族学校被撤消或合并，民族语言教学被取消，民族学生的公费待遇被取消或削弱，民族教育政策受到冲击。
　　三)民族教育政策的可操作性不够强。1956年9月，根据周恩来的指示精神，国务院发出了《关于少数民族教育事业费的指示》，要求：今后一定时期内，民族地区的小学基本上仍由公办，只有经济、文化比较发达，过去群众又有办学习惯或确实有条件实行民办的地区，才可以适当地实行民办。
　　民族地区的小学学杂费的收费问题，应该根据当地群众的生活情况规定。生活条件比较贫困的地区，应不收费，原来有收费习惯或确实有条件实行收费的地区，必须扩大减免名额。
　　民族小学的编制定额应予适当照顾。这些政策和规定用语模糊，各地区没有一个确定的标准，从而造成在操作上的不一致。
　　四)民族教育政策观念相对滞后。少数民族地区受其他地区教育的影响，把教育办成单纯升学的应试教育，教育结构不合理，教学内容缺乏民族特色，程度不同地脱离了地方经济建设的需要。在民族教育政策观念上，存在着“唯上性”、“文本性”、“非科学性”的局限，几近“固化”的思维定势对现行的民族教育政策运行产生着影响。因此，不断强化教育的政策意识，更加深刻地理解教育政策的重要性，不仅仅是对教育决策者的要求，也是对教育工作者，甚至是对全体国民的要求。而在少数民族地区，人们对教育政策的观念和认识还停留在原始的肤浅的等、靠、要的基础上，严重地制约了少数民族教育事业的发展。
　　五)民族教育政策的特色不够鲜明。民族教育在我国国民教育体系中的地位和作用是不可替代的。民族教育应该遵循什么样的特色是学界探讨和研究的重要问题。少数民族地区占我国国土面积的64％，少数民族地区的建设和发展是我国社会主义现代化建设和发展不可或缺的重要组成部分。
　　民族教育政策在制定方面和实施上应该立足少数民族和少数民族地区的实际，突出民族特色。但是，从我国制定的少数民族教育政策来看，真正体现民族特色的比较少，特色鲜明的就更少。
　　二、当前民族教育政策面临的问题一)民族教育政策面临的理论问题。
　　完善少数民族教育政策体系。十一届三中全会以来，党和国家根据少数民族教育事业各方面的实际需要，采取了一系列有效的政策和措施，在原有民族教育发展的基础上，建立起了体现时代特色、适应时代特征的、新型的少数民族体系。经过改革开放二十多年的努力，少数民族教育体系日趋健全。已经形成了从学前教育、初等教育、中等教育到高等教育完善的少数民族教育体系。少数民族教育结构日趋合理。逐步形成了民族基本教育、民族职业教育、民族高等教育、民族成人教育协调发展、布局合理的良好态势，为少数民族地区政治、经济、文化等各项社会事业的发展奠定了坚实的基础。但是我们现在的民族教育政策体系还很不完善，不能对我国民族教育事业提供有效的保障。
　　健全少数民族教育法律法规。建国以来，特别是党的十一届三中全会以来。党和国家采取一系列正确的方针、政策和措施扶持民族教育的发展，使民族教育走上了健康发展的轨道。与此同时，加强教育领域的立法工作，促进依法治教也成为这一时期教育工作的一个重要方面。1982年12月的第五届全国人民代表大会第五次会议制定了新宪法，《民族区域自治法》颁布，这两部法律的制定和实施标志着我国社会主义民主与法制建设进入了一个崭新的发展阶段。不仅明确了我国社会主义民族关系的原则，而且在全面规定少数民族人民自治权利的同时，明确规定了民族教育立法，尤其是民族自治地方的教育立法权利。宪法和民族区域自治法的有关规定，是我国民族教育立法的法律依据和法律保障。此后。我国的教育立法工作全面展开，先后颁布了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等基本法律制度，初步形成了较为完备的社会主义教育法制体系。这些法律法规将民族教育作为重要内容，作出了较详细和具体的规定。以宪法、区域自治法、教育法等法律法规为依据，我国中央和地方政权机关从民族地区实际和各民族特点出发，制定了大量的民族教育法规、规章和规范性文件，初步形成了民族教育体系的雏形，保障和推动了我国民族教育事业的改革和发展。1993年发布的《全国民族教育发展和改革指导纲要(试行)》，明确提出加强民族教育立法工作。根据《宪法》、《民族区域自治法》和《义务教育法》的有关规定，制定《少数民族教育工作暂行条例》，在实施过程中认真总结经验，使其不断完善，并在此基础上制定了《少数民族教育法》，使民族教育逐步走上依法治教的轨道。随着民族教育事业的不断发展，民族教育立法工作已被提到重要的议事日程。2002年7月第五次全国民族教育工作会议明确提出：“要加快民族教育法制建设，力争‘十五’期间颁布《中国少数民族教育条例》，加快民族教育依法治教进程”。 在此基础上，积极开展调查和研究工作，为着手制定《少数民族教育法》做好准备。
　　解决民族教育的特殊性政策。民族教育一直被视为一种特殊的事业，主要是由民族的特点和民族地区的特点两个方面确定的。由于民族教育发展的特殊性，在制定民族教育政策方面也必须考虑并进行系统而深入的研究。因此，我们可以把民族教育政策称为“民族教育的特殊性政策”。表现在民族教育的办学自主权政策、民族教育的双语教学政策、民族教育的多元文化课程政策、民族教育师资培养政策、民族教育的管理与评价政策五个方面。 啭别是在加强少数民族教师队伍建设上，不能照搬内地的模式，民族师资培养中必须充分考虑民族文化与民族语言的要求，师资培养要“立足本土、结合特点、面向专业化”。因此，民族教育师资培养的机构和体制方面的政策、培养经费的政策、特殊津贴的政策均应当在少数民族和少数民族地区的特定环境下进行考虑 和研究。有两种途径可以提供依据：一是回归本属于民族地区专门教师培养机构能够完成的特色培养，如双语教学、传统文化课程学习等，使民族师资的基本培养机制回到民族地区；二是在民族师资高层次与现代化的培养方面，国家可实行民族地区教师国外与国内“留学”，拓宽民族师资的知识视野与专业范围，提高民族师资的整体素质。
　　二)当前民族教育政策面临的实践问题。
　　民族教育政策是发展民族教育的航向。随着全党工作重心的转移，党和政府更加重视发展少数民族教育，西部大开发政策、少数民族骨干人才方案等国家政策的实施，对少数民族地区人才的培养起到了重要的作用，为少数民族和少数民族地区的政治稳定、经济发展和社会繁荣发挥了积极的作用。当前。在执行和实施民族教育政策过程中要正确处理好以下四个关系：
　　要处理好国家宏观教育规划与民族教育发展目标的关系。国家宏观教育规划是面向全民教育的，它重在提出教育的目标、计划、设想以及发展战略，而民族教育的发展目标则是根据国家的宏观教育规划和教育方针，按照民族教育的发展规律，结合民族教育的具体情况而明确的发展图景。因此，在执行民族政策方面。我们既要注意贯彻党和国家的民族政策，根据少数民族地区和少数民族学生的特点。因地制宜地发展民族教育事业，培养少数民族人才，又要认真执行党和国家的教育方针，坚持少数民族办学的社会主义方向，使少数民族学生德智体全面得到发展。
　　要处理好民族教育政策和民族教育立法的关系。民族教育的发展光靠政策维护是不够的，必须加强民族教育的立法。只有通过民族教育立法，把民族教育的发展所需求的基本社会关系以法律法规的形式固定下来，才能克服长期以来以政策代替法律、以“人治”代替“法治”的现象。国家和民族地区要尽快制定出《少数民族教育法》和其他有关少数民族教育的法律法规。使民族教育的发展逐步走上依法治教的轨道。
　　要处理好民族教育经费资助和人才扶持的关系。民族地区和少数民族教育的起步较晚，基础薄、发展慢，要赶上汉族和发达地区的教育水平，需要国家和发达地区的帮助和扶持。这种帮助和扶持，既包括经费方面的资助，也包括在人才方面的扶持。经费帮助固然不可少，但是人才方面的扶持更为重要。
　　要处理好民族教育公平与效益的关系。帮助少数民族地区发展教育事业，是党的民族平等政策的重要体现。国家采取特殊政策，给少数民族教育以各种帮助和扶持，一方面是关心少数民族。加速民族教育和民族经济的发展；另一方面，也是让少数民族学生有同等的受教育的权利，以实现民族平等、民族团结和各民族的共同发展和繁荣。但在国家尚不富裕、穷国办大教育的条件下，投资发展民族教育，必须遵循既经济又节约的原则，努力提高教育投资的使用效率和民族教育的社会经济效益。发展民族教育应该兼顾公平与效益，使之更有效地促进民族地区的经济发展和社会进步。
　　三、对完善民族教育政策的几点思考当前，我国的经济发展和现代化建设事业进入了一个崭新的历史阶段，民族教育事业的改革与发展面临着前所未有的机遇。据教育部有关资料显示，全国各级各类学校中少数民族在校学生数大幅度增长，1999年全国各级各类学校中共有少数民族在校学生1847．09万多人，占全国在校生总数的7．6％；比1995年增加133．93万人，增长了7．82％。在这种新形势下，我们应该进一步加强调查研究和宏观政策的研究，坚决执行并不断完善有关政策措施。使我国的民族教育政策在理论和实践上都有一个飞跃。但是在民族教育政策方面仍然有许多不完善的地方，因此，我们要在民族平等理论、教育平等理论和缩小差别理论的指导下加快民族教育政策的研究，从而将我国的民族教育事业推向一个新台阶。笔者认为。在民族教育政策发展和完善中应注意以下几个方面的问题：
　　一)在教育目标的选择上应该以现代化为目标，突出民族教育的先导性。构建社会主义和谐社会，实现社会主义现代化，是我们党今后一个时期内的发展目标，我们必须坚持社会主义科学发展观。而作为现代化建设的基础和重要途径的教育必然要服务并服从于这一目标，坚持民族教育事业是否推进了民族经济的发展，是否提高了民族地区社会文明程度，是否提高了民族素质为基本标准。这个问题是决定民族教育发展方向和水平的关键。邓小平从战略的高度提出“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，这既是我国教育创新的根本方向，又是国际教育经验的基本总结。与国内先进教育接轨，培养适应社会发展的复合型人才，是现代化的要求，也是我国民族教育的重要任务。要实现这一目标，有赖于民族教育政策的引导。一方面，民族教育政策应该是我国民族地区教育水平在现有的基础上加快发展，缩小与先进地区的差距。另一方面，民族地区的教育政策应该使教育适当超前于当地经济的发展。一般来说，在民族地区通过教育的发展来推动今后国际和社会的发展，这既符合一般规律，也符合历史潮流，具有超前性的民族教育政策不仅会缩小民族地区与全国教育的差距，而且将为民族教育走向现代化、走向世界、走向未来创造了条件。
　　在教育改革和发展的指导思路上，应坚持社会功能与经济功能并重，并适度向经济功能倾斜。教育的社会功能反映教育与政治、经济制度的关系，要求教育要在维护和巩固政治、经济制度方面发挥积极作用。教育的经济功能反映教育与生产力之间的关系。接受教育者掌握知识、技能和认识问题、解决问题的能力，进而提高社会的劳动生产力，促进经济增长和经济效益的提高。一般来说，教育的社会功能和经济功能是紧密联系、不可分割的。但是，一个国家或一个地区在其发展过程中往往有这样一个现象，就是在一个时期或一个阶段社会问题突出一些；而在另外一个时期经济问题突出一些。这种现象致使教育在一个时期社会功能强烈一些，而在另一个时期经济功能则表现得强烈一些。现阶段我国民族比较集中反映在少数民族和少数民族地区迫切要求加快经济发展，尽快摆脱贫困这一问题上。胡锦涛同志指出：“随着社会主义现代化事业的发展，特别是改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，少数民族干部队伍结构不合理的问题日益突出，专业干部数量不足，门类不全，熟悉财贸、 金融、经济管理等方面的干部也远不适应各项事业发展的需要。今后要树立和明确培养党政干部与培养专业干部统筹兼顾的指导思想，加快教育改革，调整专业设置，扩大干部交流，改进培训内容，经过—个时期的努力，力求使结构不合理的状况有一个大的改观”。民族地区在教育改革和发展的指导思想上，要突出教育的经济功能，对教育体制、教育结构、课程建设、课程内容、教育方法进行调整，建立具有民族特色、富有效率的教育体制，加速人力资源开发和科技干部、科技人才的培养。
　　三)在教育增长方式上坚持速度、效益并重，并逐步转入以提高效率为主的轨道。 总体上讲，民族地区教育水平相对较低，数量和效益两个方面都需要增长。数量的增长主要是实现教育机会均等。有人认为，像教育这样一类的物品分配，如果按人口与教育无关的变量进行分配是不公平的。日 在民族地区，教育机会均等主要是接受教育的权利应该均等。
　　在民族地区，要基本实现教育均等，主要抓好这样几个问题：
　　一是最大限度地加快义务教育的步伐，提高教育的普及率和国民受教育的年限；二是在各级发展规划中应突出效益地位，坚持优化结构，适当集中，扩大规模，提高效益，以内涵式发展为主的原则。三是建立公开、公正、科学的教育宏观和微观评价体系及其指标，强化各方面的责任感，调动各参与方的积极性、主动性和创造性，激发教育革新意识和革新能力。
　　四是改革教学内容、改善办公条件，引进先进的教学手段和技术，如发展远程教育，健全教育信息网络，提高教育资源的利用率，借此达到扩大教育机会均等，降低教育成本，提高教育效益的效果。
　　四)在教育整体结构中，要突出职业的地位和作用。我国的民族教育事业在新中国成立后发生了翻天覆地的变化，这是历史性的飞跃。但是，我国民族地区的教育体制、内容、方法，乃至管理，基本照搬内地教育模式，社会和个人盲目追求高分，关心的是升学率和文凭。整个教育体制和课程设置为取得学历作准备，忽视了个人生存能力和创造性的培养，以及教育对经济发展和社会进步的推动作用。民族地区的特殊性决定了国家民族教育政策也应该具有特殊性。
　　五)加强民族教育政策的立法工作。民族教育是民族问题的一部分。“民族政策是国家处理民族问题的行为准则”。
　　㈣建立内容具体、层次分明、统一完善的民族法律体系是确保国家民族教育政策落到实处的保障。从国内来看，它是从我国民族教育曲折发展历程中得出的历史经验和教训，是有我国民族教育发展的落后状况决定的，也是我国民族教育未来发展的目标和方向的需要。从国际来看，重视数学操作学习培养学生创新能力民族教育未来发展的必然走向是多元文化整合教育，其目的就是要继承各民族的优秀文化遗产，加强各民族间的文化交流，促进民族大家庭在经济上共同发展，在文化上共同繁荣，在政治上各民族彼此尊重、平等、友好、和睦相处，最终实现各民族的大团结。在这种文化背景下，要发展民族教育事业，必须依靠法律，只有靠国家强制力实施具体明确的法律规范来加以调整，才能收到良好的效果。
　　六)发展少数民族教育，必须注意民族特色。民族特点通常是指各民族在政治、经济、文化、艺术、语言文字、风俗习惯、心理素质诸方面的特点，它主要是由民族的四个基本特征即共同地域、共同语言、共同经济生活和共同心理素质决定的。各个少数民族在政治、经济、文化等方面的特点，是我们制定民族教育方针、政策和措施的基本依据。现在，我国少数民族地区的社会经济状况虽然有较大进步，但是总的说来，民族地区的社会生产力还比较落后，农业人口占很大的比重，自给自足的自然经济半自然经济仍占主导地位，特别是边疆民族地区，广大农村的商品化、社会化程度低，市场体系发育不全。这样一种低水平的生产力和落后的社会经济条件，不仅严重制约着民族地区经济建设和社会发展，而且束缚着人们的头脑，妨碍着科技进步和劳动者素质的提高。从地域特点看，中国少数民族人口的绝大多数分布在农村、山区、牧区和高寒地带，在那里地广人稀，居住分散，远离城市，交通不便，信息闭塞，科技落后。从民族特点来看，各少数民族的生产方式、生活方式、文化传统、风俗习惯、宗教信仰、历史特点等方面差距较大。从民族教育特点来看，我国民族地区的教育事业原有基础差，底子薄，发展不平衡；交通不便，布点稀少，办学形式不一，管理各异，寄宿制学校较多，办学规模较小，效益较低，教育投入较高；使用本民族语言文字教学或双语教学。据统计，大约占少数民族人口2／3的地区，教育发展水平依然低于内地或全国平均水平，在这类民族地区发展教育尤为困难。改革和发展少数民族教育必须从各少数民族的特点和民族地区实际出发，掌握特点，办出特色。